深圳水改的第二个关键时刻 

南方周末　 　2004-09-09 15:19:52

　　《节水条例》出台：深圳水改的第二个关键时刻

□本报记者　王强　实习生　吴新生

　　水务市场的监管者深圳市水务局携带着《节水条例》走到了前台，与各路市场势力进行了第一次公开较量。对于一个必须依靠政府监管才能实现可持续发展的行业来说，这是一个具有重大意义的时刻

　　9月的深圳天高气爽。乘坐在出租车里，你会不时听到广播里传出深圳市水务局的公益广告，提醒市民不要往河道里乱扔垃圾。有人因此会把听起来有点陌生的水务局与环卫部门混为一谈，全然不知它即将在市场力量的推动下成为一个正在艰难市场化的自然垄断行业的新型监管者。
　　记者最新获知，在8月23日深圳市人大常委会审议之后，由深圳市水务局拟定的《深圳市节约用水条例（草案）》（以下简称《节水条例》）已被送至市人大常委会经济工作委员会进行二审。这个耗时近两年的立法工作悄然接近尾声。
　　如果说与法国威立雅水务集团合资是深圳水务改革的第一个关键时刻的话，那么《节水条例》的出台则是第二个关键时刻。
　　在第一个关键时刻，深圳里程碑式地推出了公用事业特许经营办法，利用相对市场化的方法，成功地为深圳水务集团引入了强势的外资合作伙伴；在第二个关键时刻，水务市场的监管者深圳市水务局则携带着《节水条例》走到了前台，与各路市场势力进行了第一次公开较量。对于一个必须依靠政府监管才能实现可持续发展的行业来说，后者的意义并不亚于前者。

　　《节水条例》曲折出台
　　2003年的圣诞节前夕，深圳水务集团通过国际招标引入了法国威立雅水务集团和首创通用水务投资有限公司。这一事件也被视为中国水务体制改革的一个里程碑。
　　但是对于如何廓清政府与供水企业关系以及政府如何监管水务市场等重要问题，这次事件并未能给予回答。其实，早在这项合资达成之前，深圳市水务局就通过推进《节水条例》的立法，开始对建立水务市场化前提下的合理监管机制进行摸索。就在2003年的11月，各种市场利益激烈角逐的《节水条例》立法听证会才刚刚谢幕。
　　伴随着《节水条例》的立法过程，深圳市水务局逐渐进入了公众的视野。此前，深圳市进行水务体制改革主要是依据《深圳市公用事业特许经营办法》和《深圳经济特区供水用水条例》进行。由于《节水条例》首次提出对工业用水实行超定额用水累进加价制度，并且触及到了对政府与市场之间的权利边界进行重新划定的敏感问题，《节水条例》的出台才格外引人关注，市民们也开始重新审视作为监管者的水务局的角色。
　　实际上，《节水条例》立法的直接原因是缺水，而不是出于水务改革的要求。但其内容却与水务改革紧密相关。据调查，深圳是全国七大缺水城市之一，深圳市人均淡水资源占有量为470立方米，仅仅是全国的1／4和广东省的1／5。深圳市的供水有70％来自外地的引水工程，而作为外来水水源的东江已经超过了水源负载能力，深圳市的引水量已经达到了极限。
　　虽然如此，由于水在居民生活和工业生产中具有生命线的意义，《节水条例》的立法过程仍然显得漫长而曲折。深圳市水务局政策法规处处长张斌是这一过程的亲历者。他介绍说，从2002年开始，深圳市水务局就拟定了《节水条例》的初稿，接下来经过与各方的磋商和修改，深圳市法制局又将这一条例的草案放到了自己的网站上，向市民公开征求修改意见。随后，法制局才召集举行了条例的立法听证会。

　　反对者的力量
　　立法听证会将立法过程推到了高潮，各种力量在这次立法听证会上进行了公开较量。来自政府各相关部门以及供水和用水单位的代表参加了这次听证会。如今，这一听证会的现场录像依然挂在深圳市法制局的网站上，时隔10个月之后，听证会的激烈争论场面依旧让人兴奋。
　　“水务局几年未制定法规，没想到罚款的技术大增，小刀磨得锃亮，见人就宰。企业和居民的钱难道是天上掉下来的吗？”一位参加听证会的女代表对水务局进行了尖锐的批评。
　　在听证会上，代表们争议的焦点主要在于三个方面：一是《节水条例》草案中的罚款条款太多，罚款太重；二是《节水条例》赋予水务局的自由裁量权过大，缺乏约束和透明化，存在重走计划经济老路的风险；三是供水企业希望将超额加价的受益部分作为企业收益进行收取，但其他代表却一致反对，认为这部分收益应该收归财政。
　　听证会持续了近三个小时才结束，各方坦陈自己的利益要求，气氛非常热烈，高潮迭起。
　　从最终送交深圳市人大常委审议的条例文本来看，听证会起了重大的作用。在新的草案中，罚款条款减少了，罚款数额大幅降低；对水务局的审批用水单位用水计划权进行了较大幅度的缩减，明确规定了用水单位有对用水计划的审批进行行政复议和诉讼的权利；许多明显不合理的规定得到了修正。

　　管水者与供水者的利益分割
　　“作为承担着深圳市92％供水任务的企业代表，能不能再给我两分钟时间？”深圳水务集团的一位副总经理在听证会上这样请求超时两分钟的发言权利，法制局的主持人还是拒绝了他的请求。当然，水务集团希望在《节水条例》中获得的特权也遭到了拒绝。
　　深圳水务集团表示，实行阶梯制水价之后，超额加价部分占供水企业总收入的大部分甚至绝大部分，如果政府把这部分拿走了，企业该怎么办。但深圳水务局则认为超额加价收益属于政府政策的结果，而不是供水企业通过节约成本改善管理的成果，应该收归政府，作为专项基金用于调节水价和节约用水工作。
　　还有供水企业企图通过立法获得用水单位的计划审批权以及新建项目的节水评估验收权。这些要求都未能采纳入给深圳市人大常委会的送审草案之中。
　　据熟悉深圳水务运作内情的知情人士透露，超额加价产生的这部分收益到底归谁，仍然有商量的余地。事实上，有些参加听证会的代表已经表示了对垄断行业通过立法获得特权的忧虑，希望将超额加价产生的收益使用进行透明化处理，杜绝收益重回垄断企业腰包的可能。可惜，这一建议未被条例采纳，条例只是规定“具体使用管理办法由人民政府另行制定”。
　　由于水务集团与深圳市政府签订的特许经营合同不够细致，未能约定这部分收益的归属，因此遗留了很多问题。据悉，依据深圳市政府颁布的《深圳市公用事业特许经营办法》，深圳水务集团与深圳市政府签订了特许经营协议，这一协议也成为了水务集团对外引资的基础。
　　“英国有关公用事业特许经营的法律可以堆成小山。以后的特许经营协议肯定会变厚。”大岳咨询公司总经理金永祥说。这家公司专门从事城市水务咨询。
　　深圳市水务局政策法规处处长张斌认为，外资不应该要这个权利。他表示立法过程中并未受到水务集团合资方法国威立雅水务集团的压力。
　　中银国际的一位管理人士认为，引入合资方的时候并未承诺回报率和水价上涨，这为完善政府监管打下了好的基础，也为形成供水企业特许经营与加强政府监管相结合的体制埋下了伏笔。这位人士参与了中银国际去年对深圳水务集团国际招标引资过程。他表示，虽然没有从立法上获得超额加价部分的收益，但现在水价上涨对外资来说也算是一个意外惊喜了。
　　“外资进入水务市场对政府的管理水平提出了更高的要求。”张斌说。他表示，现在对深圳水务集团的管理要严格按照法律法规，依据特许经营合同、授权书和承诺书才能进行，因此这次立法周期较长，程序走得很充分。中银国际的相关人士也认为，引入外资方之后，不仅引入了现金、技术和公司治理，还对地方政府形成了制衡。“否则政企分开的水务市场化改革将更加艰难。”这位人士说。
　　也有业内人士对深圳水务改革的下一步表示了忧虑。大岳咨询公司总经理金永祥认为，水价的形成机制对于水务的市场化运作非常重要。但健康的水价形成机制是以竞争性的供水企业准入制度为前提的，深圳的水务市场化改革并未解决这一根本问题。
　　“水务集团很可能还会就这一收益不断与政府进行博弈。”金永祥说。

　　■背景资料

　　8月23日，《深圳市节约用水条例（草案）》正式提交该市三届人大常委会第三十三次会议审议。
　　《条例》规定了“累进加价制度”，超定额、超计划用水实行分级累进加价。居民生活用水实行三级定额阶梯水价：定额标准以内的部分，按照用水基本价交费；超定额标准第二阶梯的部分，按照其用水基本水价的1.5倍交费；超定额标准第二阶梯以上部分，则按2倍交费。用水单位超过用水计划50％以内，按照用水基本水价2倍交费；超过50％—100％，按照3倍交费；超过100％以上，按照4倍交费。
　　《深圳市节约用水条例（草案）》还规定，建立“计划用水管理制度”，明确核定用水单位的用水计划和定额；建立“三同时制度”，新建、改建、扩建项目应当配套建设节水设施，并且与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；建立“用水器具名录制度”，淘汰质量差、耗水量大的旧式卫生器具和给水设施。
　　深圳市1996年已经先于内地其他城市，对居民生活用水实行阶梯式水价（即累进加价），居民生活用水超过基准水价部分的水费按规定全额进入“水费调节基金”。但是深圳市的商业、工业等单位用水则一直未能建立和实行超计划用水累进加价制度，相当大的程度上影响水资源的利用和用水计划宏观调控的整体有效性。 回首页